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施行十四年 农村土地承包法开启“修改模式”
发布时间：2017-11-13
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“保持土地承包关系，稳定并长期不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。”2017年10月18日，习近平总书记在向中国共产党第十九次全国代表大会作报告时，讲完这句话，全场响起雷鸣般掌声。
10月31日，第十二届全国人大常委会第三十次会议召开第二次全体会议，会议听取了全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟关于农村土地承包法修正案（草案）的说明。刘振伟说，适应农村生产力发展的新要求，稳定和完善适合国情的农村基本经营制度，是修改农村土地承包法的基本出发点。
农村土地承包法自2003年施行14年后，启动“修改模式”，标志着十九大报告中对广大农民的庄严承诺进入法律层面。
为土地经营权流转确立法律依据
河北省深州市农民李哲士从多年前就开始把村里一些因外出务工、劳力不足农户的土地租过来经营，至今已累积了上百亩农地。在当地也算小有规模。
刘振伟在作说明时介绍，目前，农村已有30%以上的承包农户在流转承包地，流转面积4.79亿亩。
承包农户流转承包地有多种因素。一方面，随着农业产业化、水利化、机械化及科技进步等，农户分散作业的模式不再适应现实的需要，把小块土地连接起来进行集约经营不但能够降低成本，而且能提高效率和效益。另一方面，随着农业生产的劳动强度降低，大量农村富余劳动力转移到城镇就业，也使得很多承包农户有流转承包地的现实需求。从农业农村的现实情况看，各类农业合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，土地流转面积不断扩大，规模化、集约化经营水平不断提升，呈现“家庭承包，多元经营”格局。
2014年9月29日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”。
记者发现，此次修法特别明确了对土地经营权的保障。草案增加的第六条是这样表述的，“以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。土地承包权是指农村集体经济组织成员依法享有的承包土地的权利。土地经营权是指一定期限内占用承包地、自主组织生产耕作和处置产品，取得相应收益的权利。”草案第十条规定，“国家保护集体土地所有权、土地承包权和土地经营权，任何组织和个人不得侵犯”。第三十五条规定，“土地经营权可以依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转”。这一系列的规定，旨在为形成“三权分置、经营权流转的格局”提供明确的法律依据。
为确保实行“三权分置”后不改变农地用途，草案第三十六条第二款规定，土地经营权流转“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”。草案第四十条还设置了具体的规制性条款，规定“第三方擅自改变承包地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的，发包方或者承包方有权要求终止土地经营权流转合同，收回土地经营权。第三方对承包地和生态环境造成的损害应当予以赔偿”。
对于租种其他农户土地的“种田大户”来说，农村土地承包法修正案（草案）透露出这样的修法精神，既保障他们的权益，也明确法律上的责任。
“承包期届满后再延长三十年”写入草案
地越种越多，李哲士却一直心存隐忧。
他告诉记者，农民开展集约化经营前期成本大，比如用于播种、收割的大型农机，大批量运输粮食的车辆，大批量存储粮食的仓库，等等，另外农业收益的回收周期长，只有长期稳定的承包经营才能保障他们收回前期投入成本并取得收益。
这也是农村土地承包法此次修改的一个亮点。为了给予农民稳定的土地承包经营预期，草案第二十条增加了这样的规定，“前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年”。
农残超标、镉大米……随着食品安全越来越受公众关注，以有机农业为代表的新型农业生产模式崭露头角。有机农业的前提是土壤，对于被污染的土地，土地改良是不可逾越的。据专家分析，对于有大量农药残留、重金属超标的土壤，需要有一定年限的改良期，通过降解的手段，把有害物质降到最低。
不过，改良土壤让很多“种粮大户”心动，却迟迟未能付诸行动。改良土壤，不但几年没有收入，还要付出极大投入。修正案草案也试图为这一新业态提供制度保障。草案第三十七条中规定，“经承包方同意，第三方可依法投资改良土壤，建设必要的农业生产附属、配套设施，并依照合同约定对其投资部分获得合理补偿”。
对于深受投入资金难题困扰的农民来说，修正案草案也透露出一个利好消息。草案第四十二条规定，“承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保。具体由国务院有关部门规定。”
解除进城务工农民“后顾之忧”
去年冬天，在北京打拼十年之久的老孟一家回了农村老家。
十年前，老孟来到北京，先是在位于北三环的金五星批发市场给人打工，几年后租了铺面自己当起了老板。随着生意的起色，老孟夫妻把一直扔在老家的孩子也接到北京。去年底，金五星批发市场关停了，老孟一家也失去了生计，一家人商量后决定回老家。
让老孟庆幸的是，回家还有承包地。在老孟老家，像他这样的故事还有很多。记者关注到，此次修法特别注重维护进城务工和落户农民的土地承包权益。
刘振伟在向大会作说明时表示，草案删除了现行法律中关于承包期内承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包地交回发包方的规定。鉴于城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程，现阶段农民进城务工落户的情况也十分复杂，按照中央关于推进农业转移人口市民化的要求，草案第二十六条规定，“维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择”。
农转非，曾经很让农村人向往。但是，近些年，有些农民通过买房等形式，把户口迁入了城镇，却发现因为缺乏谋生技能，面临着生计困难，远不如守着口粮田过日子来得安稳。如何更好地保障这部分农民的权益，草案规定，“承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益。”这样的设置更人性化，也为政策适时调整留出了空间。
千百年来，土地都是农民的“命根子”。农村土地承包法的修改，既要保障农民的基本权益，又要面向农业现代化的未来。“围绕处理好农民和土地的关系这条主线，坚持农村基本经营制度不动摇，进一步赋予农民充分而有保障的土地权利，为提高农业农村现代化水平，推动实施乡村振兴战略和城乡融合发展，保持农村社会和谐稳定提供制度保障”，刘振伟在阐述此次修法的总体思路时如是说。
